REKLAMA

Referendum: tak Polacy finansują swoje partie

  • Autor: PAP
  • 04 września 2015 10:44
Referendum: tak Polacy finansują swoje partie Finansowanie partii politycznych z budżetu państwa nigdy nie cieszyło się wśród Polaków popularnością. Fot. Flickr

Finansowanie partii politycznych po 1989 r. ewoluowało od zasady minimalnej ingerencji w życie partyjne do wysoce uregulowanego systemu opartego na subwencjach budżetowych. Według ekspertów, mimo niedoskonałości, najlepiej zapobiega on oligarchizacji sceny politycznej.

Pierwsze regulacje dotyczące finansowania partii politycznych zapisano w ustawie o partiach politycznych z 1990 r. Przyjęte wówczas przepisy dopuszczały prywatne finansowanie działalności partyjnej w najróżniejszych formach - od składek członkowskich, przez działalność gospodarczą partii czy dochody z jej majątku, po darowizny od osób i firm, zapisy czy spadki.

"Na zasadzie walizkowej"

Partie mogły m.in. korzystać ze źródeł anonimowych i niejawnych, organizować zbiórki publiczne, sprzedawać tzw. cegiełki oraz finansować całe kampanie wyborcze z pojedynczych źródeł. W ustawie z 1990 r. nie pojawiały się regulacje dotyczące sprawozdawczości finansowej oraz państwowego nadzoru nad nim.

W praktyce, zdaniem współautora późniejszych, obowiązujących do dziś rozwiązań dot. finansowania partii politycznych Ludwika Dorna oznaczało to funkcjonowanie "w znacznej mierze na zasadzie walizkowej".

Środki pozyskiwane były w sposób korupcyjny i legalizowane jako pochodzące ze zbiórek publicznych czy sprzedaży cegiełek. Wszyscy to robili - jedni bardziej, drudzy mniej. Jak partia okazywała się dla bogatych sponsorów niewygodna, miała program polityczny niezgodny z ich interesami, to po prostu pieniędzy nie było, i już - ocenił Dorn.

Tezę Dorna potwierdza raport Instytutu Spraw Publicznych z 1999 r., w którym czytamy, iż "analizy dotyczące zbiórek publicznych pokazują, iż ponad 50 proc. środków pozyskanych ze zbiórek są to tzw. cegiełki instytucjonalne - duże pakiety cegiełek kupowane przez osoby prawne bądź fizyczne chcące najczęściej zachować anonimowość".

Jak wskazuje w swoim opracowaniu dot. finansowania partii dr Jarosław Zbieranek z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu i Fundacji Batorego głównym celem uchwalonego w 1990 r. prawa było "zapewnienie wolności tworzenia partii".

Wiązało się to z przyjęciem filozofii, zgodnie z którą partie mające poważne aspiracje "powinny same sobie poradzić, a najsłabsze po prostu zejdą ze sceny - dodaje.

Dotacje z budżetu

Problem transparentności finansów partyjnych podjęto dopiero w 1997 r. Zasada jawności finansowania partii trafiła wtedy do konstytucji oraz do uchwalonej w tym samym roku nowej ustawy o partiach politycznych. Partie - po raz pierwszy od 1989 r. - uzyskały możliwość ubiegania się o dotacje z budżetu stanowiące zwrot kosztów kampanii wyborczej kandydatów, którzy dostali się do Sejmu i Senatu.

W nowych przepisach wprowadzono również restrykcje dotyczące źródeł finansowania oraz procedury umożliwiające ich kontrolowanie. Według wielu ekspertów mechanizmy mające zapewnić przejrzystość pozostały jednak niedoskonałe - partie utrzymały m.in. możliwość pozyskiwania środków z nierejestrowanych źródeł.

Tymczasem, w związku m.in. z rozbudową struktur, profesjonalizacją promocji oraz działań programowych, rosły koszty działalności partyjnej. Jak ocenia Zbieranek kombinacja tych procesów zwiększała "ryzyko korupcjogennych powiązań polityki z wąskimi grupami interesów". Dlatego - jak relacjonuje - już pod koniec lat 90. wśród ekspertów zyskiwała na popularności koncepcja, by oprzeć system finansowania partii na środkach budżetowych i ograniczyć możliwości pozyskiwania środków z innych źródeł.

Takie rozwiązanie miało - obok przecięcia patologicznych powiązań polityki z biznesem - ustabilizować system partyjny", a także "wyrównać szanse w rywalizacji między partiami postkomunistycznymi, które miały dostęp do zaplecza finansowo-organizacyjnego otrzymanego +w spadku+ po poprzednim systemie, a nowymi formacjami, które były budowane od podstaw w wolnej Polsce - dodał.

"Zasadnicza reforma"

Według Dorna, "zasadnicza reforma" miała jednak miejsce dopiero w 2001 r., kiedy to - z jego udziałem - znowelizowano ustawę o partiach politycznych, wprowadzając system budżetowych subwencji na realizację celów statutowych partii. Oprócz tego, w myśl ustanowionych wówczas przepisów partie polityczne utrzymały możliwość ubiegania się o publiczne dotacje na pokrycie kosztów kampanii wyborczych. Inne źródła finansowania zostały ściśle ograniczone, a w niektórych przypadkach - np. dających znaczne pole do nadużyć zbiórek publicznych czy darowizn od osób prawnych - całkowicie wyeliminowane.

Utrzymano natomiast możliwość finansowania działalności partyjnej ze składek członkowskich, ograniczonych pod względem wysokości darowizn przekazywanych przez osoby fizyczne, spadków, zapisów oraz dochodów z majątku.

Skończyliśmy w ten sposób z "wolną amerykanką", z jaką mieliśmy do czynienia w latach 90. i doprowadziliśmy do przerwania patologicznych, niejasnych, korupcyjnych reguł finansowania polityki przez prywatnych, bardzo zamożnych darczyńców - ocenił Dorn.

Jak zauważa Zbieranek, nowy system finansowania dał partiom dostęp do znacznie większych niż wcześniej środków.

Dla przykładu, Sojusz Lewicy Demokratycznej i Unia Pracy w 1999 roku dysponowały rocznym budżetem w wysokości 2 milionów 835 tys. zł, natomiast po zmianie systemu finansowania i wygranych przez te ugrupowania wyborach 2001 roku, subwencja wynosiła dziesięciokrotność tej kwoty, bo aż 28 milionów 191 tys. zł. Nawet partia, która poniosła w wyborach parlamentarnych 2001 roku dotkliwą klęskę (Unia Wolności), uzyskała subwencję w kwocie znacznie przekraczającej wcześniejszy partyjny budżet - podkreśla.

Wymagane 3 proc. w skali kraju

Według wyliczeń eksperta subwencja stanowiła w ostatnich latach główne źródło finansowania dla wszystkich ugrupowań, które dostały się do parlamentu.

Mniejszą, w niektórych przypadkach marginalną" część partyjnych budżetów stanowią te pochodzące z innych dozwolonych przez ustawę źródeł - dodaje.

Dostęp do środków z subwencji uzyskały partie, które mogą pochwalić się wynikiem wyborczym na poziomie co najmniej 3 proc. w skali kraju (6 proc. w przypadku koalicji), a jej wysokość obliczana była na podstawie specjalnego algorytmu zapisanego w ustawie. W zależności od uzyskanego poparcia partie otrzymywały 1 zł 50 gr (dla partii, które uzyskały powyżej 30 proc. głosów) do 10 zł (dla ugrupowań, które nie przekroczyły progu 5 proc.) za głos. W ten sposób ustawa zapobiegać miała powstawaniu nadmiernych nierówności majątkowych między partiami.

Zdaniem części komentatorów skutkiem ubocznym powyższych regulacji jest "zabetonowanie" krajowej sceny politycznej, a bariery dla "nowych graczy" są nadmiernie rozbudowane, uniemożliwiając im podjęcie równorzędnej konkurencji z ugrupowaniami zasiadającymi od lat w parlamencie. Krytykowany jest przede wszystkim wysoki - na tle innych systemów budżetowego finansowania partii - próg poparcia, uprawniający do uzyskania subwencji.

Jak zauważa Dorn "np. w Niemczech czy we Francji, które oparły finansowanie partii na podobnych do nas zasadach, ten próg wynosi odpowiednio: 0,5 proc. i 1 proc.".

W tych systemach daje się większą szansę na rozwój nowym inicjatywom politycznym i wprowadza element konkurencyjnego zagrożenia dla większych partii - zaznaczył.

Ostra krytyka

Przedmiotem krytyki ekspertów jest także sposób wydatkowania przez partie pieniędzy - niekorzystne proporcje pomiędzy wydatkami merytorycznymi a promocyjnymi oraz niska dyscyplina finansowa. Subwencje, przekazywane w rocznych ratach, trafiają na specjalne subkonta.

Celem tworzenia subkont jest ułatwienie nadzoru nad partyjnymi finansami. Jak ocenia Zbieranek, wymagane przez obecne przepisy sprawozdania finansowe są jednak nieczytelne dla wyborców, a zakres przewidywanych przez prawo kontroli - ograniczony do kwestii księgowych.

Nowelizacja z 2001 r. nałożyła co prawda na partie obowiązek tworzenia funduszy eksperckich, na które przeznaczać muszą co najmniej 5 proc. otrzymanej subwencji, jednak nawet ten względnie skromny wymóg trudno jest egzekwować, jako że przepisy umożliwiają skarbnikom partyjnym uznaniowe tworzenie sprawozdań, zaś ich weryfikacja przez PKW nie obejmuje merytorycznej strony wydatków. Zdaniem Dorna strona wydatkowa stanowi "bardzo istotną wadę systemu".

Praktycznie Państwowa Komisja Wyborcza nie ma kontroli nad tym, jak partie rozporządzają otrzymanymi z budżetu państwa środkami - ocenił.

Według wielu ekspertów nieprawidłowości związane z wydawaniem środków należy wiązać z wciąż niewystarczająco rozwiniętymi instrumentami regulacji i nadzoru nad finansami partii. Wprowadzenie aktywniejszej i bardziej szczegółowej kontroli wydatków partii przez PKW oraz zwiększenie kompetencji Komisji rekomendowała Polsce m.in. - w opublikowanym w 2008 r. raporcie - GRECO (Grupa Państw Przeciwko Korupcji).

Pozytywne trendy

O braku prawnych narzędzi realizowania przez PKW nadzoru nad finansowaniem partii pisali także m.in. autorzy raportu sporządzonego w 2012 r. przez Instytut Spraw Publicznych. Dorn podkreśla jednak, że praktyczna realizacja tych rekomendacji to skomplikowana sprawa, jako że "szalenie trudno byłoby znaleźć efektywne narzędzie prawne, które jednocześnie nie ingerowałoby nadmiernie w sprawy wewnętrzne partii".

Według niego w partyjnych wydatkach da się jednak zaobserwować pozytywne trendy.

W porównaniu do poprzednich, ostatnia kampania prezydencka była dość uboga, jeśli chodzi o reklamę polityczną tzw. outdoorową, na billboardach wielkoformatowych. Natomiast bardzo intensywna, jeśli chodzi o spotkania kandydatów. Nagle okazało się, że one - w obecnej atmosferze politycznej - dają zdecydowanie lepsze efekty - ocenił.

Myślę, że na zasadzie naturalnej ewolucji dojdzie do tego, że kierownictwa partii uświadomią sobie, że niekompetencja własnych polityków ma przełożenie na wyniki wyborcze i z czasem coraz większe środki przeznaczać będą na prace programowe czy szkolenia - dodał.

Zmiana z 2011 roku

Niektórzy eksperci są zdania, że środki, jakie trafiły do dyspozycji partii, są po prostu zbyt wysokie, co spowodowało, że - jak określił to Zbieranek - "partie zaczęły wydawać pieniądze +na zbytki+". To właśnie do wysokości subwencji odnosiły się jedyne wprowadzone od 2001 r. do tej pory korekty systemu finansowania partii.

Najważniejszą zmianę przyjęto w 2011 r. - kwota subwencji dla wszystkich partii politycznych została wtedy zredukowana o połowę. Rozwiązanie to przyjęto zamiast opracowywanego wcześniej projektu zmiany algorytmu wyliczania subwencji, która gwarantować miała proporcjonalnie łagodniejsze traktowanie mniejszym ugrupowaniom.

Wskutek wprowadzonych zmian ogół wydatków budżetowych na subwencje partyjne spadł ze 114 do ok. 54 mln zł rocznie; poziom finansowania w przeliczeniu na głos wyniósł zaś odpowiednio od 87 gr do 5 zł 77 gr. Według Dorna, pokazuje to, że "największe partie polityczne - bo one zgodnie za tym głosowały - okazały się wrażliwe na krytykę".

Nie można sformułować poglądu, że partie polityczne cechują się niczym nieograniczoną pazernością. Nie - one sobie od ust odjęły" - przekonywał. Z kolei według danych zgromadzonych przez Sojusz Lewicy Demokratycznej w 2013 r., środki, jakimi dysponowały wówczas polskie partie polityczne, sytuowały je wśród najbiedniejszych w Unii Europejskiej, osiągając poziom - w przeliczeniu na głowę mieszkańca - ok. 5 razy niższy niż w sąsiednich Czechach i aż 13-krotnie niższy niż w Szwecji.

Nowe projekty

W 2013 r. pojawiły się jednak w Sejmie nowe projekty reform systemu finansowania partii. Platforma Obywatelska i Twój Ruch chciały wtedy całkowitej likwidacji budżetowych subwencji, Solidarna Polska - ich "zawieszenia", a SLD - ograniczenia i zwiększenia transparentności partyjnych finansów.

Propozycje te utknęły jednak w komisjach. Ogólnokrajowe referendum m.in. w sprawie "utrzymania dotychczasowego sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa" zarządził w maju, między pierwszą a drugą turą wyborów prezydenckich, b. prezydent Bronisław Komorowski.

Jak wykazują badania opinii społecznej finansowanie partii politycznych z budżetu państwa nigdy nie cieszyło się wśród Polaków popularnością. Choć z czasem poparcie badanych dla publicznego finansowania partii wzrastało (z ok. 2 proc. w 1992 r. do 15 w 2015), to zdecydowana większość pozostaje wobec niego sceptyczna. Jak ocenia Zbieranek, wiąże się to z niskim poziomem zaufania do partii politycznych jako takich.

Z drugiej jednak strony - zauważa - sondaże wykazywały też brak akceptacji dla "finansowania partii przez bogatych sponsorów, biznesmenów". W badaniach często pojawiało się także przekonanie, że tego typu finansowanie wpływa na późniejsze zachowania polityków w parlamencie.

Skomentuj

  • Brak komentarzy.



REKLAMA

Znajdź swojego posła i senatora

LUB
Polityka rozbudza emocje, jakich dawno nie było? Oceniaj i komentuj działania i wypowiedzi posłów i senatorów z podziałem na okręgi i komitety. Twój głos zawsze się liczy!
REKLAMA